"Які б автоматичні критерії блокування ПН ми не розробили, рано чи пізно буде знайдено спосіб їх обходити", - Я. Бугрімова

Про недоліки автоматичних критеріїв блокування податкових накладних, пошуки виходу з цієї не простої ситуації, "слабкі місця" в роботі ДФС та необхідність реформування цього органу, у ексклюзивному інтерв’ю TaxLink розповіла радник Міністра фінансів України, менеджер проекту з реформи ДФС ​Яна Бугрімова.

Пані Яно, система автоматизованого моніторингу оцінки ступеня ризиків (СМКОР) ПН/РК не виправдала себе: схемники змогли обійти її. Бізнес та гравці ринку звинувачують у всьому ДФС та Мінфін. Чому так сталося?

Тут необхідно повернутися до суті питання. Запитання «що відбулося?» початково має негативне забарвлення, тобто одразу мається на увазі, що відбулося щось однозначно погане. Я би так ситуацію не оцінювала. Система була започаткована, вона мала свої плюси та мінуси. Перш за все система вводилася для того, щоб блокувати «скрутки» і вона виконувала цю функцію. Хоча не досить ефективно. У чому проблема? Насамперед в самому автоматичному алгоритмі,  котрий був закріплений у законі. Повністю автоматичний алгоритм виключає суб’єктивний фактор. З одного боку, це плюс, позаяк відсутній ризик корупції на самому етапі блокування. З іншого боку – автоматичні критерії не гнучкі. У будь-якому випадку людина – розумніша, ніж машина. Які б автоматичні критерії ми не розробили, рано чи пізно буде знайдено спосіб їх обходити. Тут лише питання ціни такого обходу та часу. Для прикладу – наші останні пропозиції щодо зниження значення «відсікаючого критерію» з  5 до 2 % податкового навантаження (тобто, якщо навантаження 2 %, то платник податків потрапляє під «відсікаючі критерії» і не підпадає під моніторинг ризику). Логіка зрозуміла, якщо платник платить податки, то це не компанія, створена з ціллю махінацій з ПДВ. І у ретроспективі ця норма працює гарно.  Компанії, які вчора займалися незаконною діяльністю, не знали, що завтра буде введено критерій податкового навантаження, за яким працюватиме відсікаючий принцип. Тобто їм не потрібно було платити в бюджет 2 %. Навіщо їм треба було нести ці затрати? Але протягом якого часу такий «відсікаючий крітерій» буде працювати? Можливо, що через 3-4 місяці компанії, які займаються незаконною  діяльністю, сплатять частину податків до бюджету, створивши тим самим податкову історію, та просто підвищать вартість своїх «послуг». І такий критерій втратить сенс. Таким чином, основна проблема повністю автоматичних критеріїв в тому, що вони не гнучкі. І якщо після введення якийсь період часу вони діють, то потім їх потрібно міняти. А враховуючи те, що ці критерії законом були визначені на рівні наказу Міністерства фінансів, який є юстованим актом, будь-які зміни вимагали, як мінімум, місяць, а в ідеалі 1,5 міс.

І цього часу вистачило, щоб критерії навчилися обходити...

Але з того моменту, як ми це побачили та змогли змінити, минув місяць. Така законодавча процедура, цього вимагає законодавство. Найголовніша і найперша функція СМКОР – «ловити скрутку». Це гарний інструмент, але задача на майбутнє – зробити так, щоб він був гнучкішим. У той момент, доки компанії не встигають до нього підлаштуватися, він працює та якісно виконує свою функцію.

У частині того, кого саме блокує СМКОР, тут теж були певні проблеми. В основному, пов’язані з тим, що система автоматизована і у будь-якому випадку визначені критерії автоматично блокуватимуть якийсь процент реального бізнесу.

Чи понесли якісь посадові особи відповідальність за таке гальмування? Деякі експерти розцінюють це як халатність, службову недбалість.

Я вважаю, тут не варто призначати винних. Ухвалений наприкінці 2017 року закон визначив, що система продовжить працювати в порядку, розробленому Кабміном. Основні зусилля треба приділити тому, щоб уникнути помилок минулого у майбутньому. Серед іншого, тут була і неготовність технічної системи, неготовність внутрішнього ресурсу для того, щоб розглянути усі ці заявки. З часом проблеми вирішувалися, але на етапі впровадження вони були. І, можливо, десь була недостатньо активна робота Комісії ДФС, і проблема зі швидкістю змін наказів, котрі залежать від Мінфіну. І найголовніше, проблеми з дизайном системи, з дизайном, котрий був закладений на рівні закону.

Враховуючи, що ми були змушені відмінити систему, не можна говорити про те, що вона спрацювала ефективно. Але говорити про те, що досвід є абсолютно негативним і що система не повинна бути відновлена, я б не стала.

Систему призупинено на 2 місяці. Чи є наразі вже якісь напрацювання в плані розробки нових критеріїв?

Звичайно є, але проблеми також є.

Приміром, зі спеціалістами ДФС ми малювали профайл так званої скрутки, те, на що направлений СМКОР. Знаєте, в чому парадокс? Компанія реального сектору та компанія-скрутка за об’єктивними критеріями ніяк не відрізняються. Звісно, не всі, але чимала частина. Берімо кількість співробітників: у компанії-скрутці може працювати 4 співробітники, так само, як і в компанії реального сектору. Скрутка може мати процент податкового навантаження 0,5 %, так само, як і реальна компанія має процент податкового навантаження 0,5 %. І так за всіма критеріями. Це одна з причин, з якої гальмувалася частина податкових накладних реального бізнесу.

Ще раз: «легкість визначення» критеріїв, за яким реальний бізнес буде відрізнятися від компаній, створених (або придбаних) з ціллю махінацій з ПДВ, – це омана. Якраз від особливо активних крикунів про «недолугість критеріїв» робоча група в Мінфіні, яка працювала та працює на постійній основі, раціональних пропозицій про зміну критеріїв не отримала. 

Разом з тим ми врахували недоліки минулого алгоритму та розуміємо, що новий Порядок  призупинення реєстрації повинен бути прийнятий Кабміном найближчим часом. В іншому випадку створюються ризики для розкрадання ПДВ з бюджету.

У чому тут основна проблема? Чому так важко віднайти та встановити такі критерії?

У нас не існує об’єктивних критеріїв, окрім податкового навантаження, тобто фактично сплачені гроші до бюджету. Будь-які критерії, що завгодно візьміть: основні фонди, розмір активів – це завжди лише ціна питання. Аудитори і бухгалтери знають, що «нагнати» вартість активів – взагалі не проблема. З кількістю працюючих – така ж історія. Наприклад, буде встановлений критерій про мінімальну кількість співробітників – 50. Не складно формально працевлаштувати 50 співробітників, платити податки з мінімальної заробітної плати. Ціна таких дій мізерна порівняно з доходами, які отримуються від махінацій з ПДВ. Не хотілось би дійти ситуації, коли встановлені критерії обходяться, «скрутки» працюють, а система створює проблеми та адміністративне навантаження і на ДФС, і на платників.

Скажу чесно, завдання, які сьогодні стоять перед розробниками нового порядку, взагалі не з легких. Але повірте, і в Мінфіну,  і в ДФС, і в експертів, які з нами працюють, спільна мета  -– удосконалити систему та усунути ті помилки, які були виявлені.

Чи є якийсь міжнародний досвід, до якого можна звернутися у цій сфері?

Ні, такого досвіду не існує. Я місяць тому була на конференції, котра була присвячена технологіям у податковому адмініструванні. Так от, загалом Україна може ділитися досвідом з другими країнами. Я зараз не про СМКОР говорю, а про досвід адміністрування ПДВ в цілому. Сьогодні багато країн, у тому числі й розвинені, знаходяться лише на етапі обговорення, дискусії, чи потрібен їм електронний інвойс (податкова накладна). Тому в плані автоматизації адміністрування ПДВ Україна серед лідерів. Це перша причина. Друга причина – у кожній країні існує ухилення від ПДВ, але у всіх різні способи ухилення. Той спосіб ухилення, котрий існує в Україні, досить не типовий для багатьох країн, оскільки він обумовлений великою часткою сірого ринку, можливістю реалізувати товари без контрольно, без РРО і т. д. Тому взяти якийсь досвід роботи систем аналогічних СМКОР для наслідування, втілення на практиці – не видається можливим.

Наразі багато дискусій точиться навколо реформування ДФС. Коли виникло питання необхідності цього?

Я вважаю, що це питання було відкритим завжди, але встало занадто пізно. Про необхідність реформи ДФС можна говорити годинами. ДФС – це орган, який безпосередньо впливає на ведення бізнесу. Тому що сплата податку є конституційним обов’язком платника податків, а ДФС повинна забезпечити виконання цього конституційного обов’язку у найбільш оптимальний спосіб. По-перше, необхідно стягнути все, що платник податків повинен заплатити по закону, по-друге, зробити це у такий спосіб, котрий створить найменше адміністративне навантаження  для платника. Фактично, діяльність ДФС повинна бути нейтральною до бізнесу: їх єдина функція – забезпечувати дотримання закону. Якщо подивитися на статистику скарг на адресу бізнес-омбудсмена та численні опитування, в загальному невдоволенні бізнесу ДФС займає значну частину. Я не казатиму, що це є основною перепоною для розвитку бізнесу в Україні, але зрозумілість дій податкових органів є однією з основних умов нормальної роботи бізнесу в Україні. Для бізнесу ситуація невизначеності завжди страшна. Бізнес може змиритися з чим завгодно, навіть з великими податками, але має бути визначеність. Якщо існує постійна загроза необґрунтованих донарахувань з боку ДФС та подальшої судової тяганини на 3-4 роки, то це є суттєвим ризиком для будь-якого бізнесу. Інша проблема – бізнес, який дотримується усіх правил, знаходиться поруч з бізнесом, який цих правил не дотримується, і при цьому податкові органи не здійснюють заходів контролю щодо останнього, це фактично недобросовісна конкуренція. Ці проблеми ми маємо усюди: нас ловлять «білі» імпортери і показують нам роздруківки з цифрами: ось цей товар завезений в «чорну», цей товар продається без касового апарату і т. д. У добросовісних платників виникає логічне запитання: чому я повинен платити усе, а сусідній бізнес цього не робить?

Важливе реформування ДФС також з погляду іміджу держави. Мене дуже вразив приклад Швеції. Там проводилося дослідження, за результатами якого найвищий рейтинг довіри до державних органів у населення був отриманий державною податковою інспекцією. Для нас це звучить вкрай дивно, але насправді це те, чого ми маємо прагнути. Будь-які державні органи, особливо фіскальні, контрольні, сервісні, – це обличчя держави. У тому числі це те, по чому населення судить, у якій державі воно живе. Сьогодні значна частина платників податків стикаються з податковою інспекцією. Їх ставлення до податкової інспекції не таке, як хотілося б, щоб воно було. І таким чином вони формують своє представлення про державу в цілому. Я вважаю, для політичної влади реформа ДФС теж є вкрай важливою, оскільки це індикатор того, як змінюється держава.

Також така реформа важлива з погляду витрат бюджету. ДФС – це державний орган, який фінансується з бюджету, в якому є певні процеси. Чим вони ефективніші, тим ефективніше використовується кожна копійка, виділена з державного бюджету на фінансування такого органу.

На що б у цьому напрямі Ви звернути увагу в першу чергу?

У роботі ДФС багато важливих напрямів, які потребують вдосконалення: надання сервісів, аудит, робота з податковим боргом. Але якщо подивитися ширше – є дві частини. Перша пов’язана з персоналом, друга – з операційними процесами всередині ДФС. Щодо першої нам важливі вмотивовані до змін люди. Тут виникає питання: якщо вони працюватимуть у старих бізнес-процесах, у старій бізнес-системі, чи є ризик, що їх вмотивованість не принесе результату? І навпаки: якщо ми будемо покращувати процеси, але у нас будуть не вмотивовані люди (адже люди – виконавці цих процесів), чи буде якийсь результат? Тому тут рухатися необхідно в двох напрямах. Я не хочу багато говорити про персонал, оскільки на цій темі дуже багато спекулюють, мовляв, Мінфін хоче поміняти усю ДФС, навіть використовуються такі слова, як «чистка» і т. д. Неможливо поміняти усю ДФС, оскільки люди, які там працюють, – носії величезного об’єму знань, котрі не передаються так просто. Але те, що в ДФС повинна постійно «оновлюватися кров» – це правда. На ключових позиціях ДФС повинні знаходитися люди, котрі прагнуть змін.

Щодо операційних процесів ДФС, результати 6-тижневої діагностики основних функцій та сервісів Державної фіскальної служби (в рамках проекту з комплексної реформи ДФС) виявилися нижчі за очікувані?

Діагностика, справді, виявила багато «слабких місць» в роботі ДФС, які потребують вдосконалення. Починати можна з чого завгодно, але для мене основними є дві речі. ДФС – це перш за все сервісна організація, або як мінімум, ми хочемо, щоб вона стала сервісною. Результати діагностики роботи сервісних процесів в ДФС є досить очевидні та очікувані. Основна рекомендація – сервіси ДФС повинні максимально бути переведені в онлайн режим. Це скорочує час, необхідний на здійснення будь-якої дії, витрати на її здійснення, зменшує фізичні контакти  співробітників ДФС та платників, зменшує ризики корупції.

Щодо аудиту для мене критичною є система ризик-менеджменту ДФС. Насправді, це є основою діяльності будь-якої податкової служби. Існуюча система ризик-менеджменту була розроблена дуже давно, вона є неефективною та не відповідає тим цілям, які сьогодні стоять перед ДФС. Впевнена, найближчі півроку зусилля повинні бути спрямовані на вдосконалення  цієї системи.

Попередня стаття Наступна стаття