О вреде иллюзий об эффективности налогового регулирования или почему те, кто реформируют налоги не имеет право верить в сказки

29 Січня 2018 1141 Перегляд Данило Гетманцев

Розміри тексту:

Аа Аа

Со второго курса университета мы (я надеюсь мои студенты точно) помним такую относительно простую и понятную категорию финансового права, как функции налога, среди которых мы выделяем (как основные) фискальную и регулирующую. И если с первой ввиду ее очевидности все по большому счету понятно, вторая вызывает чем дальше, тем больше вопросов относительно не только своего места в перечне функций налога, но и относительно значения налога, как регулирующей категории в целом.

Почему? Да потому что мы не можем (не умеем?) использовать налогообложение как инструмент управления ни общественными, ни даже экономическими отношениями. Налоговое регулирование (я имею ввиду не только нашу, но особенно нашу страну) напоминает эксперименты школьника, любознательно-восторженно смешивающего неизвестные ему реактивы, волей случая, оказавшегося в химической лаборатории, пока его не видят взрослые. Для него важен сам процесс эксперимента, результат которого его волнует только в контексте угрозы папиного ремня. На самом деле школьник не прочь в процессе своего экспериментирования сжечь лабораторию, а возможно и всю школу. Главное, чтобы об этом не узнали родители.

Давайте признаемся честно. Мы: Минфин, ДФС, Комитет ВР по налоговой политике, армия налоговых консультантом, околоналоговых экспертов и недоналоговых активистов… Мы не знаем состав тех реактивов, которые смешиваем, пытаясь достичь искомого результата. У нас отсутствуют сколько-нибудь достоверные расчеты состояния «вещества», как до, как после, так и в процессе эксперимента. Мы в большинстве случаев вообще не понимаем, как был получен тот или иной результат и что собственно на него повлияло – переизбыток СО2 либо грязные руки пацана, держащего колбу.

Наша аналитика сводиться на этапе «до» к обоснованию почему надо поступить именно так, а не иначе (вспомним прожект с налогом на выведенный капитал) на основании доступных (не путать с достоверными) данных, а на этапе «после» к поиску тех объективных причин, которые не дали реализоваться нашему гениальному замыслу. Поэтому наша налоговая политика подобно коммунизму, основана на вере и убеждениях, а не на практике и расчетах.

Нельзя не согласиться с Девидом Клингингсмитом и Скоттом Шейном в их убеждении что «существующие сведения не содержат понятных либо содержательных данных о том, как налогообложение влияет на предпринимательство»[1]. Дело в том, что кроме налогообложения на экономическую активность того или иного сектора экономики влияют и другие факторы начиная от спроса на товары и услуги и заканчивая валютными рисками, ценовой нестабильностью и даже просто страхом войны (как в нашем случае). Множественность этих факторов делает тщетными попытки любого мало-мальски точного математического расчета.

При невозможности реализовать другие цели регулятивная функция налога превращается в красивый предвыборный маркетинговый ход, либо бутафорский колпак примитивного лоббирования интересов тех или иных отраслей экономики (возможно даже отдельных предприятий) или социальных групп. Возьмем к примеру последнюю налоговую реформу Трампа, значительно облегчившую налогообложение крупного капитала в стране, где по свидетельству Тома Пикетти 10% самых богатых граждан получают 45-50% годового национального дохода[2].

Очевидно, что крупный капитал, имея в распоряжении все доступные ему средства конструирует господствующую идеологию, создавая правильные нарративы общественного мнения (напр., о smart предпринимателе, который обеспечивает доходом все остальное население и потому нуждается в уменьшение налогового бремени, чтобы лучше делать свою работу, принося доход всем), общественное мнение поддерживает правильные предвыборные лозунги, которые приводят к власти правильных политиков, уменьшающих налоговое бремя для крупного капитала, перераспределяя в его пользу еще больше общественного богатства, за счет чего крупный капитал приобретает средства влияния на идеологию и приобретение популярных политиков. Круг замкнулся!

Казалось бы, как находясь в здравом уме и трезвой памяти ковбой из Колорадо может проголосовать за уменьшение прогрессии в income tax, уменьшив таким образом налогообложение толстосумов с Манхеттена? Однако это происходит, вызывая неподдельный интерес у социологов и психологов, объясняющих данный феномен приверженностью избирателя той популярной идеологии, носителем которой он хотел бы казаться в глазах окружающих, даже нанося ущерб своим материальным интересам, однако повышая свой социальный статус, исповедуя при этом манипулятивно созданные общественные ценности.

И это в стране традиционно (несмотря на все известные сомнения) считающейся развитой демократией! Что же говорить о нас? У нас все проще. Капиталу нет смысла выстраивать сложные и дорогие многоходовки, манипулируя общественным мнением. Достаточно правильно разложить яйца в корзинки формально противоборствующих политических сил, заручившись поддержкой и условной власти, и условной оппозиции, показательно борющихся между собой по вопросам статуса языков, мертвых героев и цветов флага. В самом крайнем, неожиданном случае найти правильные аргументы можно и для условно чужой для капитала политической силы. А если твоя лошадка вдруг захромает (потеряет условную поддержку избирателя), - ее всегда можно заменить на другую из пестрого, но объезженного политического стада. Благо, под седло готовы встать все (или почти все) участники политических забегов. Ведь круговая порука политического класса нашего общества не терпит разногласий в по-настоящему принципиальных вопросах.

Возьмем, к примеру, ставки акцизного налога на алкоголь. Кажется, логичным, чтобы ставка налога в пересчете на единицу спирта, содержащегося в напитках разной крепости была примерно равна. Однако простой подсчет показывает, что сегодня акциз с пива в пересчете на содержание алкоголя в 6-8 раз меньше, чем акциз с коньяка, водки и других крепких напитков (товарная группа 2208). Почему? Возможно, государство хочет сделать более доступным для населения потребление дешевого пива? Возможно, в политика в сфере охраны здоровья сместила приоритеты с борьбы с детским алкоголизмом, причиной которого являются дешевые слабоалкогольные напитки? Нет. На самом деле государство не зрит настолько глубоко в суть проблемы, устанавливая ставки акцизного налога. Просто пивное лобби в нашей стране исторически сильнее водочного. А функция налога в данном конкретном случае (как и в большинстве других) состоит не в регулировании социально-экономических процессов в обществе посредством налогообложения, а в регулировании уровня доходов собственников производителей волшебных напитков. Такие же примеры мы без труда находим в акцизном налоге на табак, ренте, экологическом налоге, а также льготах на налогообложение НДС и налогом на прибыль (в меньшей степени) отдельных производств.

Отметим, что данная проблема не украинская. Она, как и капитал, не имеет национальности.

Кризис государства

Проблему регулирующей функции налога можно рассмотреть и более глобально. С точки зрения того, что государство, как институт (мы не имеем ввиду только наше) более не влияет позитивно на развитие общества.

Речь идет не столько о «дырявом ведре» государственного бюджета, сколько о том, что социальные отношения в обществе настолько сложны, что, с одной стороны, крайне сложно предугадать последствия многоуровневой деятельности государства в различных сферах, где действия различных органов могут быть направлены на разные цели и противоречить друг другу.

С другой стороны, количество неизвестных, влияющих на положительный результат в долгосрочной перспективе настолько велико, что самое неадекватное действие либо полное бездействие правительства, может в итоге иметь наибольшее благо для общества. Цепь от принятия решения до его реализации очень длинна и в своей продолжительности подвержена влиянию огромного числа различных факторов (которые невозможно предугадать и в более развитых, чем наша странах), искривляющих до неузнаваемости первоначальный замысел правительства.

К тому же значение имеет и само понимание блага общества. Что лучше: приватизировать киностудию им. Довженко, чем привлечь частные инвестиции в развитие национального кинематографа или оставить в государственной собственности, обеспечив надлежащее финансирование уникальной материальной базы для съемок отечественного кино? И первое и второе решение в долгосрочной перспективе может быть одинаково правильным либо ошибочным. Более того, правильность либо ошибочность данного решения будет целиком зависеть от того, кто будет производить оценку спустя время. Таким образом, в современном мире (не во всех, но в большинстве стран) ситуация такова, что лучшее, что государство может сделать для общества – это не мешать.

Такое состояние обуславливается тем, что государство постепенно, но необратимо утрачивает свою монополию на власть над обществом, а категория территориального суверенитета отходит в прошлое, делая нас свидетелями уникального исторического явления: рождения нового полисубъектного мира, где государство не единственный и даже не главный, но один из дееспособных субъектов, действующих как на международной арене, так и внутри ранее суверенной территории.  Фрагментарность, отсутствие целостности как системы права, так и монополии государства на власть в обществе соответствует современному постмодернисткому мировозрению.

И здесь кроется еще одна проблема. Мы всегда презюмировали определенную двойственность государства. С одной стороны, государство – как институт, объединяющий общество, а с другой – как институт управления, включающий в себя только небольшую его часть. Сегодня первая сущность этой категории отошла на задний план, полностью вытиснившись второю. Государство, как аппарат, являясь самостоятельным субъектом фактически преследует свои цели, как субъекта отношений в том числе с обществом, а не интересы того общества, которым оно создано. Иногда интересы государства и общества могут совпадать (как в случае внешней агрессии), но в большинстве своем нет. Противоречие очевиднее всего в публичных финансах, где интересы общества и государства сталкиваются вокруг перераспределения собственности. С одной стороны, общество заинтересовано в справедливом перераспределении богатства посредством налоговых механизмов, с другой – государство заинтересовано в том, чтобы в процессе такого перераспределения наибольший объем средств питал само государство, развивая его структуру и расширяя полномочия. Речь в данном случае идет не о коррупции или интересах конкретных чиновников. Государство, как аппарат, не есть совокупностью чиновников – оно новое качество, обладающее собственной волей и интеллектом, как любая относительно стабильная организация.

Вы не задались вопросом почему любое сокращение государственного аппарата со временем ведет к его расширению? Возможно потому, что субъект не может ограничивать сам себя, а любой политик, через выборы, пришедший в государство, становится частью последнего… Такое восприятие государства дает нам возможность понять природу и цели финансовых решений, принимаемых государством не в интересах общества в целом, а в результате компромисса с другими субъектами, обладающими влиянием внутри страны или на международной арене. В таком контексте знакомая нам регулирующая функция налога играет совсем уж неожиданными красками.

***

Мы не утверждаем, что налоговое регулирование не работает вообще. Бесспорно, налог оказывает существенное влияние на наше общество. Скажем больше – будучи частью культуры, налог влияет на ментальность каждого отдельного плательщика и общества в целом. Но мы утверждаем, что регулировать экономику налогом это все равно, что использовать топор там, где нужен скальпель.

Регулятивная функция налога существует и она крайне важна. Любой налог влияет на социально-экономические отношения и мы должны по мере сил учитывать это влияние, избегая очевидных катастроф. Однако, наивно полагать, что современный уровень развития статистики и экономического анализа (особенно у нас в стране) может позволить точно или даже приблизительно спрогнозировать эффект от изменения элементов налога. Не верите? Объясните тогда провал борьбы с зарплатами «в конвертах» через снижение ставки ЕСВ! Провал льготирования НнП в ст.154 НК редакции 2010 года. И много-много других таких же провалов. По сути единственное эффективное регуляторное изменение, которое удалось провести за последнее время – это увеличение поступлений в бюджет за счет увеличения минимальной зарплаты в 2017 году. Но в данном случае речь шла о простой линейной связи, просчитываемой арифметически.

При этом, мы не отдаем себе отчета в том, что предоставляя налоговую льготу одному налогоплательщику, государство залазит в карманы всех остальных, равномерно распределяя сумму недополученного им платежа. Ведь затраты государства никогда не стоят в зависимости от суммы предоставленных им льгот. С другой стороны, любая налоговая льгота имеет свое вполне реальное денежное выражение. Это такие же бюджетные затраты, как и дотация, выплаченная живыми деньгами на определенную цель юридическому либо физическому лицу. Но если во втором случае, механизм дотирования определенных программ является четко отлаженным и жестко подконтрольным донору, то в первом денежные средства государства уходят в пропасть, не предполагая учета эффективности их расходования (если не принимать во внимание упрощенный отчет льготников) на цели, предполагаемые законодателем. Более того существуют налоги, где в принципе такой учет невозможен.

Именно потому мы склонны рассматривать как более эффективную альтернативу топору налогового регулирования скальпель бюджетных трансфертов. Дотируя живыми деньгами ту или иную отрасль экономики (предприятие), государство получает серьезный инструмент контроля за целевым и эффективным использованием средств, а реципиент помощи несет ответственность (в т.ч. уголовную) за нецелевое использование полученных денежных средств. Конечно мы не открываем Америку, ведь этом уже давно и много говорят. Однако, очевидно, что дальше разговоров дело продвигается слишком медленно. Возможно, дело как раз в иллюзии относительно эффективности регулятивной функции налога, которую мы все впитали на студенческой скамье? Иллюзии, с которой необходимо расстаться.

Д.Гетманцев

        

[1] David Clingingsmith Scott Shane «How Individual Income Tax Policy Affects Entrepreneurship». Fordham Law Review. V.84. Iss.6. Art.5. 2016.

[2] Тома Пікетті. Капітал у ХХІ столітті. Наш формат. К. 2016. с.31

comments powered by HyperComments