Правові засади адміністрування податків в Україні

2 Жанна Коваленко
Правові засади адміністрування податків в Україні
22.10.2017
0 Голосiв
Розкрито сучасний стан та висвітлено актуальні проблеми правового регулювання адміністрування податків в Україні. Визначено його співвідношення із зарубіжним досвідом. Запропоновано шляхи підвищення ефективності механізму правового регулювання адміністрування податків. Розроблено комплекс заходів, спрямованих на вдосконалення правового регулювання адміністрування податків в Україні.

ПРАВОВІ ЗАСАДИ АДМІНІСТРУВАННЯ ПОДАТКІВ В УКРАЇНІ

 

Поєднання в Україні протягом 2014-2015 рр. стагнації та галопуючої незбалансованої інфляції призвело до розвитку в державі вкрай несприятливого економічного процесу – стагфляції. Світовий досвід показує, що єдиний шлях до її подолання – це перехід до нової політики форсованих інвестицій. Разом з тим, необхідно активно вдосконалювати заходи фінансового регулювання, які повинні зв’язати банківський сектор з інвестиціям з метою прогресивного розвитку національного ринку. Тому є очевидним, що одним із основних завдань держави в процесі подолання стагфляції є забезпечення фінансової стабільності.

Між іншим, саме податки, будучи основним джерелом доходів бюджетів, виступають фінансовою основою функціонування держави, а також виконують важливу роль у забезпеченні її фінансової стабільності. Водночас, наразі в Україні спостерігається ситуація, за якої порушується принцип зручності виконання платниками податків податкового обов’язку, відсутня прозорість в діяльності податкових органів, існує явний дисбаланс витрат бюджету з його надходженнями тощо. Зазначене не лише деструктивно впливає на ділову, інвестиційно-інноваційну активність суб’єктів господарювання, а й унеможливлює становлення України як сучасної європейської держави. Тому, дослідження правових засад адміністрування податків в контексті підвищення ефективності механізму правового регулювання адміністрування податків набуває особливої актуальності.

Окремі теоретичні та практичні аспекти адміністрування податків досліджували представники як економічних (Д. Вілсон, О. Воронкова, Ф. Енгельс, Дж. М. Кейнс, К. Маркс, Д. Рікардо, Т. Томнюк), так і правових наук (А. Беспалова, Т. Проценко, Ю. Рогачова), проте комплексне дослідження відповідної проблематики не здійснювалося.

Метою статті є вироблення науково обґрунтованої концепції вдосконалення правового регулювання адміністрування податків в Україні.

Наразі в нашій державі відсутнє концептуальне уявлення про зміст податкової політики в цілому та адміністрування податків зокрема. Так, окреслена сфера відносин опосередковано врегульована в розробленій Міністерством фінансів України та затвердженій Кабінетом Міністрів України Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 рр. [1], одним із завдань якої є підвищення якості та ефективності адміністрування податків і зборів, а також рівня дотримання вимог податкового законодавства. В свою чергу, податкова система у відповідному документі розглядається виключно в контексті розвитку складових частин системи управління державними фінансами. Тому, за браком чітких стратегічних орієнтирів державна діяльність у сфері адміністрування податків набуває безсистемного, неузгодженого та фрагментарного характеру, що диктує необхідність формування нової податкової політики, котра б мала комплексний, міжгалузевий характер, переслідувала конкретні вимірні цілі, базувалася на органічній системі планових документів, підкріплювалась дієвим механізмом реалізації, провадилась у рамках єдиної економічної політики держави.

Незважаючи на те, що питання адміністрування податків врегульовано на законодавчому рівні, ряд аспектів залишаються або суперечними, або взагалі не з’ясованими. Зокрема, потребують вирішення питання обов’язку обчислення та обов’язку сплати податку в контексті відповідності основним засадам податкового законодавства та реаліям сьогодення. Взагалі не з’ясованими залишаються питання щодо понять «посадова особа контролюючого органу», «узгоджене грошове (податкове) зобов’язання», порядку узгодження таких зобов’язань, конкретизації обов’язків податкових органів та прив’язки змісту норм про відповідальність до найпоширеніших зловживань податкових органів.

Так, проаналізувавши ст. 54 Податкового кодексу України [2], можна констатувати, що податкове законодавство за загальним правилом закріплює обов’язок зі сплати податку за платником податків (податковим агентом). В окремих випадках, які є вичерпними, відповідний обов’язок в аспекті визначення суми грошових зобов’язань закріплений за податковим органом. Проте, враховуючи багатоетапність в процесі обчислення того чи іншого податку, допускаємо, що платники податків в цілому і представники бізнесу зокрема, обчислюючи податки, стикаються із значними труднощами.

Дійсно, згідно із результатами рейтингування держав за блоком Paying Taxes‑2017 Україна із 190 держав посідає 84 місце. Безсумнівно, за 2017 рік прогрес нашої держави значний, проте в порівнянні із Катаром і ОАЕ нашим підприємцям доводиться не лише сплачувати різноманітну кількість податків, а й витрачати на це багато часу [3]. Тому, суперечність ст.ст. 4 та 54 ПК України необхідно усунути шляхом надання платникам податків можливості або самостійно обчислювати податки або уповноважувати на це податкові органи.

Водночас, з аналізу правозастосовної практики стало зрозуміло, що проблемні питання виникають щодо узгодженості суми податкового зобов’язання, яке визначається податковим органом самостійно. Подібна ситуація зумовлена тим, що ПК України не містить чіткого визначення узгодженого податкового зобов’язання, а ст. 54 ПК України [2] відокремлено від інших положень кодексу не дає змоги комплексно розкрити та систематизувати, які ж зобов’язання є узгодженими, а які ні, та який порядок самого узгодження.

У свою чергу, якщо податкове зобов’язання є не узгодженим, то  платник податків не несе відповідальності за його несплату, а також воно не створює наслідків для визначення інших зобов’язань. Відповідна позиція підтверджена ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07.07.2015 у справі № 810/5745/14 [4] та ухвалою ВАСУ від 11.08.2015 у справі № 826/12596/14 [5]. Тому, вважаємо, що необхідно внести зміни до ПК України в контексті регламентації поняття «грошове (податкове) зобов’язання» та закріплення порядку його узгодження. Водночас, задля однозначного тлумачення зазначених змін варто привести у відповідність й інші норми ПК України та нормативно-правових актів України.

Також, в аспекті уповноваження податкових органів на обчислення податків існує ще низка проблем, які полягають у відсутності дієвої інформаційно-комунікаційної інфраструктури [6, c. 18], неузгодженості дій органів державної влади у сфері адміністрування податків та слабкого контролю за діяльністю податкових органів. Так, діяльність Державної фіскальної служби України протягом 2014‑2015 рр. є найбільш закритою та не прозорою в порівнянні з більш ранніми періодами [7]. Тому, розробка документів стратегічного планування управління податковою системою повинна опосередковуватись концептуальною визначеністю забезпечення інформаційно-комунікаційної інфраструктури та контролю за діяльністю податкових органів. Разом з тим, при Міністерстві фінансів України необхідно створити Координаційну раду з питань контролю за діяльністю податкових органів.

Щодо сплати податків, то за загальним правилом сплата податків здійснюється в грошовій формі - готівковій або безготівковій. Проте у кінці травня 2016 року Національний банк України оголосив чотирирічну програму впровадження так званої «cashless-економіки», якою передбачається перевести оплату всіх наданих державою послуг – податки, штрафи, збори і мита в інтернет. Саме з цією метою будуть створені спеціальні Веб-портали [8]. Між іншим, наразі за результатами дослідження, проведеного компанією iVOX Ukraine 59 % українців переводять гроші зі своєї картки за допомогою онлайн-сервісів [9], а також паралельно розвиваються системи електронних грошей. Так, наприклад, НБУ [10] надав право користувачам - фізичним особам отримувати від нерезидентів електронні гроші, випущені емітентом-нерезидентом з використанням міжнародних систем інтернет-розрахунків. Тому, існує ймовірність, що згодом більшість розрахунків будуть здійснюватись у безготіковій формі. У даному аспекті варто впроваджувати виключно безготівкову форму сплати податків.

Слід також зазначити, що оскільки складність процесу сплати податків в ряді випадків зумовлює їх несвоєчасну сплату, то задля зручності сплати податків, пропонуємо уповноважити податкові органи автоматично перераховувати податкові платежі до відповідного бюджету після досягнення узгодження обчисленої суми податку.

Між іншим, в процесі переходу до інформаційного суспільства в провідних державах світу відбувається зниження податкового навантаження, часових витрат на дотримання норм податкового законодавства, а також оптимізація системи адміністрування податків [9]. Україна також іде по шляху впровадження електроннього оподаткування. Зокрема, був прийнятий Закон України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України» (далі – Закон) [11], який поклав початок функціонування системи електронного адміністрування податку на додану вартість (далі – СЕА ПДВ). Починаючи з 1 січня 2015 року зазначена система почала повноцінно працювати в Україні, закріплюючи реформування у декількох напрямках: 1) створення окремих банківських рахунків для платників ПДВ; 2) перехід на електронну звітність з ПДВ.

Проте аналіз норм податкового законодавства дозволив окреслити низку недоліків СЕА ПДВ, серед яких на особливу увагу заслуговують: 1) при реєстрації платником ПДВ реєстрація електронного цифрового підпису не є обов’язковою, хоча податкова звітність з ПДВ подається усіма платниками в електронній формі з дотриманням умови щодо реєстрації електронного підпису; 2) відсутність розмежування рахунків платника в СЕА ПДВ від інших рахунків; 3) можливість перерахування банківською установою коштів платника податків до бюджету в односторонньому порядку на вимогу контролюючого органу з рахунків, які не обліковуються в СЕА ПДВ; 4) відсутність законодавчого регламентування механізму автоматичного відшкодування ПДВ; 5) відсутність розмежування понять «облік платників податків», «автоматичний облік» та «облік у розрізі»; 6) недостатність коштів на рахунку в СЕА ПДВ унеможливлює формування податкового кредиту тощо.

Водночас, робочою групою за участю представників Міністерства фінансів України, народних депутатів та експертів підготовлений проект Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України» (далі – законопроект) [12], який має вдосконалити СЕА ПДВ. Зокрема, передбачається введення додаткових реквізитів до податкової накладної - кодів УКТ ЗЕД для товарів і ДКПП для послуг, а також механізму блокування реєстрації сумнівних податкових накладних до отримання пояснень щодо джерела надходження товару. Крім того, ним запроваджується повноцінний електронний кабінет платника податків, що є першим кроком до впровадження СЕА в оподаткуванні в цілому. Проте, хоча й законопроект передбачає ряд прогресивних змін, та все ж не усуває прогалини та суперечності, які були виявлені в процесі правозастосування.

Щодо міжнародного досвіду в контексті електронного адміністрування, то на особливу увагу заслуговує досвід Казахстану, де сучасним механізмом взаємодії членів суспільства, держави, громадян та бізнесу є електронне урядування. Так, для зручності суб’єктів господарювання у веб-додатку «Бізнес» виокремлено  тематичний розділ «Податки», де функціонують два підрозділи «Оплата і повернення податків» та «Податки». Окрім зазначених онлайн сервісів, на сайті електронного уряду Казахстану веб-додаток «Кабінет платника податків» [13]. Останнє було оцінено Світовою спільнотою на високому рівні, про що свідчить факт проведення у 2014 р. Глобального Форуму «електронного уряду» (Global e Government Forum) у Казахстані.

До того ж, нині актуальним питанням у сфері податкового менеджменту є пошук прогресивних інструментів забезпечення прозорості в діяльності податкових органів стосовно сучасних трансформаційний процесів та переходу до інформаційного суспільства, а також наявних можливостей інформаційно-комунікаційних технологій. Одним із таких інструментів є е‑декларування, що забезпечує нові форми комунікації громадян, бізнесу та влади, безперешкодний доступ до публічної інформації та сприяє участі громадян, суб’єктів господарювання у виробленні та впровадженні податкової політики.

Дійсно, згідно із останньою доповіддю «Оподаткування 2016» протягом останнього року найбільш поширеною реформою в сфері оподаткування у світі було впровадження систем електронного подання декларацій та сплати податків. У результаті здійснення цих реформ у різних державах були спрощені процедури сплати податків для середнього бізнесу, при цьому акцент у цій сфері змістився від зниження ставок оподаткування на впровадження сучасних технологій та спрощення процедур дотримання норм податкового законодавства. Так, держави, які інвестували в розвиток інфраструктури електронного декларування та сплати податків, наразі отримують істотні вигоди від впровадження цих систем. Держави із низьким рівнем доходів продемонстрували найменший прогрес у скороченні часових витрат на дотримання норм податкового законодавства та зниженні кількості платежів [14]. У доповіді також наголошується на необхідності створення сучасної комунікаційної інфраструктури.

Досить вдалою щодо впровадження та поширення е‑декларування є думка політичного експерта С. Тарана, який зазначає, що електронне декларування має розповсюджуватися на всіх громадян як це є у цивілізованих державах. Експерт також наголошує на тому, що можливо, для громадян декларування має бути полегшеним, або розглядатися як право, а не обов’язок, але воно має бути, адже в державі, де половина економіки - в тіні, а зарплата - «в конвертах», вихід з корупції має бути один для всіх [15].

Тому, впровадження СЕА ПДВ в сфері оподаткування є досить позитивним кроком у розвитку нашої держави. Разом з тим, оскільки Україна йде по шляху впровадження виключно е‑декларування, то необхідно внести відповідні зміни в ПК України, а також доопрацювати уже внесений законопроект або підготувати альтернативний щодо поширення СЕА на всі податки в Україні. Водночас, необхідно вдосконалити існуючі норми в зазначеній сфері. Останнє слід здійснювати, враховуючи найкращі зарубіжні дослідження та практичний досвід інформаційно‑розвинених держав світу.

Тому наразі існує низка проблем, які унеможливлюють підвищення ефективності механізму правового регулювання адміністрування податків, основними з яких є: 1) відсутність концептуального уявлення про зміст податкової політики в цілому та адміністрування податків зокрема; 2) системні вади вітчизняного законодавства і, зокрема, наявність колізій, прогалин та дублювань в ПК України; 3) надмірна ускладненість адміністрування податків; 4) неузгодженість дій органів державної влади у сфері адміністрування податків; 5) слабкий контроль за діяльністю податкових органів; 6) невизначеність відповідальності посадових осіб податкових органів; 7) відсутність дієвої комунікаційної інфраструктури.

Враховуючи вищезазначене, слід зазначити, що проблематика має комплексний характер, її не вирішити за рахунок вжиття розрізнених, «точкових» заходів. Цілком очевидно, що вирішення окреслених проблем можливе тільки у рамках комплексного підходу, заснованого на чіткій стратегії розвитку, яка б підкріплювалась дієвим механізмом реалізації та системою моніторингу і контролю.

Першочерговими кроками у відповідному напрямку мають стати: 1) розробка комплексу документів стратегічного планування (концепція, стратегія, програма) і, зокрема, Стратегії розвитку управління податковою системою та Плану дій щодо реалізації положень зазначеної стратегії; 2) створення при Міністерстві фінансів України Координаційної ради з питань контролю за діяльністю податкових органів; 3) системне оновлення чинного податкового законодавства, його перегляд на предмет колізій, прогалин і дублювання; 4) внесення до ПК України змін та доповнень, спрямованих на підвищення ефективності адміністрування податків.

Якщо говорити про зміни та доповнення до чинного податкового законодавства, то їх необхідно внести переважно в ПК України. Так, пропонується: 1) визначити поняття  «посадова особа контролюючого органу»; 2) систематизувати узгоджені та неузгоджені грошові (податкові) зобов’язання та визначити порядок узгодження; 3) регламентувати право платників податків самостійно обчислювати податки або уповноважувати на це податкові органи; 4) встановити, що сплата податків здійснюється шляхом їх автоматичного перерахунку до відповідного бюджету після досягнення узгодження обчисленої суми податку; 5) закріпити виключно безготівкову форму розрахунків; 6) визначити, що податкова звітність може бути подана лише в електронній формі; 7) поширити СЕА ПДВ на всі податки; 8) більш конкретно регламентувати обов’язки та відповідальність податкових органів.

Вжиття вищезазначених заходів в нашій державі стане основою для підвищення ефективності механізму правового регулювання адміністрування податків, поступового переходу до абсолютно прозорої податкової системи, покращення інвестиційного клімату, завершення євроінтеграції та входу України у світову спільноту.

 

Список використаних джерел:

 

1) Про схвалення Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки: Розпорядження КМУ від 08.02.2017 № 142-р. Верховна рада України. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/142-2017-р.

2) Податковий кодекс України: Закон від 02.12.2010 № 2755-VI. Верховна рада України. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2755-17.

3) Рейтинг держав за блоком Paying Taxes-2017. URL:  http://www.pwc.com/gx/en/services/tax/paying-taxes-2017.html.

4) Про визнання протиправними дій, скасування податкових повідомлень-рішень та зобов’язання вчинити певні дії: ухвала від 07.07.2015 у справі № 810/5745/14. Вищий адміністративний суд України. URL:   http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/46546279.

5) Про визнання протиправною та скасування податкової вимоги: ухвала від 11.08.2015 у справі №826/12596/14. Вищий адміністративний суд України. URL: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/48373072.

6) Беспалова А.О. Правове регулювання адміністрування податків і зборів в Україні: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / А.О. Беспалова // Нац. ун-т «Одес. юрид. акад.». - Одеса, 2015. - 23 с.

7) Плани та звіти роботи. Офіційний сайт Державної фіскальної служби України. URL:  www.sfs.gov.ua.

8) Чому НБУ урізав всім зарплату і переводить на безготівкові розрахунки? Веб‑сайт «Правова консультація». URL: https://www.pravoconsult.com.ua/chomu-nbu-urizav-vsim-zarplatu-i-perevodit-na-bezgotivkovi-rozrahunki/.

9) Nіkіtіshin A.O. «The main directions of improving the mechanism of tax regulation» Efektyvna ekonomika, vol . 2. URL:  http://www.economy.nayka.com.ua/?op=1&z=4789.

10) Про внесення змін до Положення про електронні гроші в Україні: постанова від 10.02.2016 № 65. Національний Банк України. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/v0065500-16.

11) Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України: Закон від 31.07.2014 № 1621-VII. Верховна рада України. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1621-18.

12) Про внесення змін до Податкового кодексу України: Проект Закону від 15.09.2016 № 5132 (доопрацьований від 03.11.2016). Верховна рада України. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=60035.

13) Електронний уряд Республіки Казахстан. Офіційний веб-сайт Республіки Казахстан. URL: http://egov.kz/cms/ru.

14) Paying Taxes 2016. World Bank Group. URL:  http://www.pwc.com/gx/en/paying-taxes-2016/paying-taxes-2016.pdf.

15) Таран С. Е-декларування має розповсюджуватися на всіх громадян. Веб-сайт «Інформаційний акцент». URL:  http://www.akcent.org.ua/sergij-taran-e-deklaruvannya-maye-rozpovsyudzhuvaty-sya-na-vsih-gromadyan/.

Дивiться також